不只是供需影響全球糧食安全

主持人：世界糧食計劃署發(fā)布《2025年全球展望》，呼吁籌集資金滿足糧食需求。目前全球糧食供需呈現怎樣的格局？還存在糧食危機嗎？

程國強：根據世界糧食計劃署的報告，2024年全球糧食安全形勢相較于2023年更加嚴峻，面臨饑餓的人口增加了10%。按照聯(lián)合國糧食及農業(yè)組織的數據，最近幾年全球糧食安全形勢不容樂觀，食物不足水平回到約15年前，相當于2008年至2009年間水平。全球大概每11個人中就有1個人食不果腹，特別是在非洲，每5個人中就有1個人面臨吃飯難問題。

目前全球糧食安全形勢相對來講呈惡化趨勢，但這并不是糧食供需帶來的。按照聯(lián)合國糧農組織的數據，近幾年全球糧食生產實際呈增產趨勢，2024年比2023年略有增加。從消費來看，產大于需，糧食庫存消費比為30%，高于聯(lián)合國糧農組織提出的17%的安全水平，說明糧食安全沒有問題。但為什么全球仍然有7億多人面臨糧食安全威脅？這是因為全球糧食在分布上不均衡，特別是發(fā)展中國家由于農業(yè)生產能力存在一些短板，糧食綜合生產能力不足。雖然世界糧食供需總體平衡，但發(fā)展中國家面臨非常大的挑戰(zhàn)。比如，發(fā)展中國家作為一個整體，小麥產能約3.8億噸，但需求是5億多噸，這就意味著，發(fā)展中國家不得不從發(fā)達國家進口小麥來彌補國內供需缺口。

主持人：我國幾次重要會議都提到了糧食價格。在您看來，2024年國際糧食市場大幅波動是受什么因素影響？

程國強：2024年全球糧食增產，產銷總體平衡。根據價格變化的機理，價格主要受供需影響，如果生產大于需求，那就意味著整個糧價處于相對平穩(wěn)狀態(tài)。但實際上近20年來，全球范圍內已經出現三次糧價大幅波動，分別是2008年、2012年和2022年。糧價主要受供需影響，但并不是由供需決定的。全球糧價自2022年達到頂峰后，一直處于下降通道，由于地緣政治沖突、全球經濟不景氣，國際糧食市場出現波動。

這反映了在全球糧食安全格局中，決定糧食安全形勢的，除了供需基本面等傳統(tǒng)因素，還有很多非傳統(tǒng)因素，包括地緣政治沖突、氣候變化、宏觀經濟形勢等，特別是部分發(fā)展中國家農業(yè)生產能力不足，需要通過進口彌補缺口，全球糧食生產和貿易高度集中在少數國家，這些國家政策的變化會影響糧食價格，使全球糧食安全面臨更加復雜的挑戰(zhàn)。

“三位一體”保障我國端牢飯碗

主持人：說完全球糧食市場，再來看我國糧食保障情況。我國主要糧食品種有哪幾大類？生產和進口情況如何？

程國強：我國糧食主要有三類品種。一是谷物，比如大米、小麥、玉米、高粱、大麥等，每年產量大概6.4億噸。二是豆類，比如大豆、綠豆、黑豆等，每年產量大概2300萬噸。三是薯類，比如馬鈴薯、紅薯，每年產量大概3000萬噸。我國目前糧食的產量達到7億噸。

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視糧食安全，提出新糧食安全觀，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。保障糧食供需基本平衡，還有一些飼料糧需要通過國際市場來解決。我國每年進口糧食1.5億噸左右，其中近1億噸是大豆，除了榨油之外，大豆最重要的用途是作為蛋白飼料原料，我們養(yǎng)殖所需的飼料中有10%至15%的蛋白含量需要通過進口來解決。

還有谷物進口，其中一部分就是小麥。主要從品種調劑的角度來考慮，比如，從澳大利亞進口軟質小麥、從加拿大進口強筋小麥，都是做糕點所需要的原料，而國內生產的主要是中筋小麥，所以每年約有1000萬噸小麥進口。還有部分大米進口，在進口配額管理范圍內調節(jié)，因此每年進口規(guī)模不大。

從國家糧食安全保障體系來看，我們基本構建了“三位一體”保障機制。一是糧食綜合生產能力，以確保谷物基本自給、口糧絕對安全為核心。2024年我國糧食總產量邁上7億噸臺階，最主要的貢獻是小麥、水稻和玉米三大品種，目前整體產銷平衡，自給率在99%以上。玉米每年有2.8億噸產量，基本上能夠滿足飼料糧需求。除此之外，豆類和薯類保持著5000萬噸至5500萬噸的水平，都是依靠國內糧食生產體系來實現的，這是保障糧食安全的根基。二是糧食儲備調控體系，既有中央儲備，也有地方儲備，以應對突發(fā)事件、維護市場穩(wěn)定為重點。這套體系經歷了歷史的考驗，包括2008年南方冰雪災害、汶川大地震，以及近年來的全球糧食危機、新冠疫情沖擊，這套儲備調控體系成功應對了糧食安全風險挑戰(zhàn)。三是全球農產品供應鏈，有效利用國際農產品市場和農業(yè)資源。國際市場的有效利用彌補了國內農業(yè)資源不足，2023年我國農產品進口總額2340多億美元，如果這些農產品在國內生產，可能需要近14億畝種植面積。我國目前有19.29億畝耕地，按照1.33的復種指數，整體種植面積約25.7億畝，用來保障7億噸糧食以及蔬菜、水果等農產品的生產，那么缺口部分就通過進口來解決。

國內糧食綜合生產能力、糧食儲備調控體系和全球農產品供應鏈，構成了“三位一體”的糧食安全保障機制，保障每個人都能夠吃飽飯、吃好飯，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。

主持人：我國糧食產量連續(xù)多年保持在高平臺上，2024年又出臺新一輪千億斤糧食產能提升行動方案，在這樣的背景下，糧食供需為什么還有缺口？

程國強：我國小麥、水稻、玉米基本自給，口糧絕對安全，那這個缺口在哪里呢？大豆。這就是為什么每年要通過國際市場進口近1億噸大豆，因為蛋白飼料原料沒有那么多耕地來種。比如大豆和玉米是競爭性作物，如果保證了玉米基本自給，就沒有辦法保證大豆的供給。

從國家糧食安全形勢來看，現在正處于歷史上最好的時期，但也不能回避農業(yè)供給體系存在結構性短板。立足人多地少的基本國情，我們在部分產品上沒有辦法實現自給，只能通過國際市場來解決。所以，要推動農業(yè)對外開放，有效利用好國際農產品市場和農業(yè)資源。

主持人：相較以往，2024年糧食進口同比下降，是什么原因？這是否意味著我國糧食供給體系正在發(fā)生變化？

程國強：應該說，供給體系有一些變化，但是不大。三大主糧能夠實現基本自給，而且通過實施藏糧于地戰(zhàn)略，能確?？诩Z絕對安全，但是在供給體系中，大豆的短板依然存在。我們實施了大豆行動計劃，通過在東北開展輪作試點、在南方穩(wěn)糧擴油，擴大油料作物的種植面積，使大豆產量恢復性增長，近幾年產量超過2000萬噸，但整個需求是1.1億噸，所以供需格局沒有從根本上發(fā)生改變。

進口減少是因為前幾年進口太多，并不是需求減少，也不是國內供給增加。當前全球糧價下行，我國糧價低迷，農民種糧很難掙錢，部分產品進口對國內市場的影響值得關注。如果每年糧食進口能夠控制在1.5億噸以內，對國內市場的影響會稍小一些，但是肉類、大豆的進口不可回避。

守住耕地這個糧食生產命根子

主持人：談到糧食問題，有一個詞被反復提及，那就是“耕地紅線”。目前劃定的18億畝耕地紅線，是出于什么考慮？

程國強：18億畝耕地紅線在2006年首次提出，當時根據對糧食供求趨勢的判斷，結合人口增長趨勢、食物消費結構等多方面因素，測算大概需要6億噸糧食產量才能保證基本供給，對應的就是18億畝耕地，考慮到1.33的復種指數，對應每年農作物種植面積為24億畝，按照糧食單產計算，正好可以達到6億噸。所以，按照當時的技術水平、糧食單產水平，耕地不能少于18億畝。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進，各地發(fā)展經濟需要大量土地，占用耕地現象普遍，造成耕地每年減少1000萬畝左右。按照這個趨勢，18億畝耕地紅線很快就會被突破。黨中央反復強調要守住18億畝耕地紅線，實行耕地保護黨政同責，也是保障糧食種植面積的需要。

主持人：隨著土地流轉和工商資本下鄉(xiāng)，耕地“非農化”“非糧化”問題突出，您怎么看這個現象？

程國強：一個國家進入工業(yè)化中期階段，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，對土地的需求增加不可避免。同時，隨著人口老齡化程度加深，以及農民工向非農部門轉移，農業(yè)方面也出現了重大變化，大量工商資本、新型經營主體開始進入農業(yè)領域，基于其本身的需求，要保證投資不虧本可能不能只做農業(yè)，由此帶來一些“非農化”“非糧化”問題。

主要有三方面因素。一是由于人口增長，加上工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進，對土地有剛性需求。二是農業(yè)比較效益低，經營主體要通過“非農化”拿回成本、獲得利潤。三是隨著農民工轉移就業(yè)，農村土地流轉過程中可能產生耕地“非糧化”問題。

主持人：耕地“非農化”“非糧化”治理難度有多大？

程國強：近年來，中央和地方在抓耕地“非農化”“非糧化”治理方面采取了很多措施，取得顯著成效。但這是一個非常復雜的問題，首先，經濟利益削弱種糧積極性，農業(yè)經營、種糧的比較效益低是導致耕地“非糧化”的根本動因。其次，一些“非糧化”的耕地種植經濟作物后，整治難度大、成本高，有的地方采取“一刀切”的方式，產生了很多值得反思的問題。再次，在協(xié)同監(jiān)管上存在短板和不足，沒有形成系統(tǒng)有效的監(jiān)管機制。

加強整治需嚴格耕地占補平衡管理并落實相關土地制度改革要求。制度建設方面，要加強耕地保護制度建設，全面落實監(jiān)管主體責任，實行耕地保護黨政同責?！胺羌Z化”的一個重要原因是種糧比較效益低，要采取綜合措施，讓農民種糧能掙錢、能得利。要深挖科技潛力，不管是加強土地整治還是提高種糧收益，歸根到底靠科技節(jié)本增效，通過提高單產、降低成本保障農民種糧收益，從根本上遏制耕地“非糧化”沖動。

主持人：您提到“嚴格耕地占補平衡管理”，具體怎么平衡？

程國強：在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進過程中，占用多少耕地須補充多少耕地，這叫占補平衡。過去出現了一些偏差，比如，把好地占了，補的是差地，這叫“貍貓換太子”。中央經濟工作會議提出“嚴格耕地占補平衡管理”，應該說要求更高了、措施更嚴了，通過提高占地成本、降低占地需求，爭取少占地、不占地，盡可能不占好地。

具體怎么操作？一是明確耕地占補平衡原則，堅持“以補定占”，數量與質量并重，不能像過去一樣占好地、補差地，這是原則性問題。二是進一步拓寬并補充耕地來源，尤其是開展退化耕地的治理，推進耕地后備資源開發(fā)。三是加強耕地保護與監(jiān)管，嚴格落實耕地保護制度，加強耕地占補平衡責任考核，強化執(zhí)法力度。四是提升耕地質量，推進高標準農田建設，實施耕地質量保護與提升行動。五是完善占補平衡落實機制，改進占補平衡落實方式，明確各級政府的責任和義務，確?？刹僮?、能執(zhí)行。

主持人：確立18億畝耕地紅線后，我國農業(yè)資源開發(fā)模式進行了怎樣的調整？

程國強：農業(yè)資源開發(fā)主要有三個方面。一是對撂荒地進行綜合利用，包括對流轉過程中無人耕種的土地，通過綜合治理來加強利用。二是改革耕地占補平衡制度，將非農建設以及造林、種樹、種果等各類占用耕地行為納入耕地占補平衡管理，通過實施“大占補”，確保省域內耕地總量實現動態(tài)平衡。三是拓展農業(yè)生產空間，樹立大農業(yè)觀、大資源觀，面向整個國土資源開發(fā)農業(yè)資源，綜合利用改造鹽堿地等，創(chuàng)新開發(fā)模式。

農業(yè)科技創(chuàng)新要補上短板弱項

主持人：2024年中央農村工作會議提到“強化農業(yè)科技和裝備支撐”，我國農業(yè)科技創(chuàng)新水平如何？

程國強：從世界范圍看，我國農業(yè)科技創(chuàng)新水平已邁入第一方陣，取得了顯著進展和突破。全國農業(yè)科技進步貢獻率已達63.2%，較2012年的54.5%提高了近9個百分點。農作物良種覆蓋率近年達到96%，對糧食增產的貢獻率達45%。種業(yè)創(chuàng)新方面，小麥、玉米等都有創(chuàng)新品種，特別是玉米生物育種產業(yè)化快速發(fā)展。農機裝備水平提升，我國農作物耕種收綜合機械化率超過73%，小麥基本實現全程機械化，玉米、水稻的耕種收機械化率在80%以上，還有大宗經濟作物、設施農業(yè)、農產品初加工等領域，機械化水平也大幅提高。農業(yè)生產從主要依靠人力畜力向依靠機械動力轉變，為提高勞動生產率、土地產出率和資源利用率發(fā)揮了非常重要的作用。

主持人：有數據顯示，我國每年有6000項至7000項農業(yè)科技成果面世，但成果轉化率只有30%至40%，也就是說，農業(yè)科技成果的轉化率較低，您怎么看？

程國強：確實，農業(yè)科技創(chuàng)新在取得重要成就的同時，也還存在很多短板和弱項，你說的這個問題就非常突出。

首先，科研成果與產業(yè)需求不匹配。高?？蒲性核鶎r業(yè)科技創(chuàng)新的評價指標過于注重理論期刊、學術成果數量，很多成果不是為了滿足產業(yè)需要、現實需要，更多是為了發(fā)論文，怎樣改變這個指揮棒是重要的科技體制改革課題。另外，很多科學研究缺乏市場導向，有些成果具有較高的創(chuàng)新價值與技術含量，但是怎么通過產業(yè)化應用產生經濟效益，還缺乏必要的轉化機制，產學研用一體的鏈條沒有建立起來。

其次，缺乏有轉化實力的主體。我國農業(yè)企業(yè)規(guī)模較小，盈利能力還比較弱，對戰(zhàn)略性、長期投資缺乏規(guī)劃和意愿。當然，農業(yè)科技成果轉化確實周期長、風險高，讓很多企業(yè)望而卻步。所以，需要吸引社會資本、金融機構進入，目前科技金融機制創(chuàng)新相對來講還比較滯后。

再次，推廣體系不夠完善。最需要技術的是基層，而基層技術力量相對薄弱。目前農業(yè)科技推廣主要依靠政府主導，缺乏市場化運作就難以滿足多樣化需求，怎樣處理好政府與市場的關系，是完善科技創(chuàng)新體系、推廣體系、轉化體系要突破的一個重大課題。

確保農民種糧增產增收

主持人：又到一年春耕季，有一個問題大家比較關注，就是“誰來種糧”？為什么反復強調健全種糧農民收益保障機制？

程國強：隨著農村人口老齡化，同時大規(guī)模農業(yè)轉移人口進入城市，“誰來種糧”的問題一直是個重大課題。這也是為什么反復強調要推進農業(yè)經營體制機制創(chuàng)新、培育新型農業(yè)經營主體。

從種糧的角度來看，由于農業(yè)是自然再生產和經濟再生產交織的產業(yè)，既面臨市場風險，種的糧食能不能賣出去、賣個好價格沒有辦法把握，同時受自然風險影響非常大，種糧農民困難比較多、壓力很大。反復強調要健全種糧農民收益保障機制，就是要讓農民種糧不虧本、有錢掙，這樣才能有效提高和保護他們種糧的積極性。

現在的問題是，種糧確實很難掙錢。首先，種糧成本持續(xù)上漲。相較2004年，糧食生產成本增長了1.4倍左右，但畝均產值增長不到1倍，成本的上漲速度遠遠高于價格上漲。其次，現有政策為保護農民種糧積極性發(fā)揮了重要作用，但還有較大提升空間。比如，有地的農戶通過“一卡通”都能拿到農業(yè)補貼，而不是根據種糧實際情況進行補貼，導致補貼政策效能不高；保險政策方面，主要是完全成本保險和種植收入保險，在操作機制上還有較大完善空間。再次，仍需探索適合我國國情的增收機制。農民種糧后怎么讓糧食增值？一些新型農業(yè)經營主體的探索值得借鑒。我們在江西調研發(fā)現，除了生產環(huán)節(jié)，新型農業(yè)經營主體還通過烘干、收儲、物流、加工環(huán)節(jié)延伸糧食產業(yè)鏈，盡管也幫農戶托管土地，但是不擔心虧本，因為糧食收上來以后，通過加工銷售可以實現大幅度增值，從而彌補上游的損失。所以，健全種糧農民收益保障機制，除了強化政策保障，還要構建完整的糧食產業(yè)鏈，真正讓農民種糧增收。

“縱橫結合”構建利益補償機制

主持人：我國糧食生產布局是如何確定的？

程國強：基于我國農業(yè)資源條件，糧食生產形成了幾大區(qū)域。一個是糧食主產區(qū)，全國共有13個主產區(qū)，過去糧食生產相對比較均衡，現在近80%的糧食在主產區(qū)生產。一個是產銷平衡區(qū)，糧食既不調出也不調進，產量和銷量相對平衡。還有一個是糧食主銷區(qū)，糧食產量和需求存在缺口。從目前糧食生產布局來看，逐步向糧食主產區(qū)集中，由此帶來的問題是，如果不能實現糧食均衡生產，意味著糧食主產區(qū)的壓力和負擔會越來越重，過去所說的“高產窮縣”“糧食大縣、經濟弱縣”的趨勢會越來越顯著，進而影響地方經濟發(fā)展。

產銷平衡區(qū)、主銷區(qū)的產能逐步下降，不利于國家糧食安全保障。所以，要堅持糧食安全黨政同責，在支持主產區(qū)抓好糧食生產的同時，也要求產銷平衡區(qū)、主銷區(qū)抓好糧食安全、糧食生產。

主持人：糧食主產區(qū)提供了全國超70%的糧食，但經濟發(fā)展普遍落后于主銷區(qū)，主要原因是什么？

程國強：總的來講，主產區(qū)為保障國家糧食安全作出了巨大貢獻，但也產生了一些溢出效應。一方面，按照全國主體功能區(qū)規(guī)劃，糧食主產區(qū)作為提供農產品的主體功能區(qū)，屬于限制開發(fā)區(qū)域，嚴格限制進行大規(guī)模的工業(yè)化生產和城鎮(zhèn)化建設，嚴禁違規(guī)占用耕地從事非農建設，這在客觀上限制了城鎮(zhèn)化擴張。另一方面，由于種糧比較效益低，付出了較多發(fā)展經濟的機會成本。而且，由于對糧食產量有要求，高標準農田建設等需要進行相應的資金配套，主產區(qū)要動用財力來推動農業(yè)基礎設施建設，其他發(fā)展機會就少一些。而非主產區(qū)可以有更多機會發(fā)展二三產業(yè)，經濟發(fā)達，財政富裕，主產區(qū)與其的差距會進一步拉大。

主持人：這種情況下，如何有效調動糧食主產區(qū)重農抓糧積極性？

程國強：中央采取了很多措施，比如對產糧大縣實行以財政轉移支付為主的縱向補償機制，對保護和提高主產區(qū)重農抓糧積極性發(fā)揮了重要作用。但是隨著經濟發(fā)展，僅靠縱向補償不能滿足需求，還要調動非主產區(qū)的積極性，因此提出建立省際橫向利益補償機制，也就是主銷區(qū)對主產區(qū)進行必要的利益補償。

2024年中央農村工作會議提出，啟動實施中央統(tǒng)籌下的糧食產銷區(qū)省際橫向利益補償。也就是說，除了縱向利益補償機制，橫向利益補償機制也要盡快建立。在這個過程中，應把握幾個重點：怎樣確定補貼額度，主銷區(qū)究竟要拿多少錢來補償主產區(qū)；采取怎樣的方式補償；主產區(qū)有多大規(guī)模的資金需求要通過橫向補償，補償的標準是多少；等等。在政策實施過程中，要做好頂層設計，特別是要在實際操作中把這些關鍵問題解決好。

責任編輯：姬凌波 代明